Eine Zahl ist noch kein Bedarf: Was Personalbedarfsermittlung leisten muss

Eine Verbandsgemeinde in Rheinland-Pfalz vergab 2021 ein Organisationsgutachten. Das Ergebnis wirkte eindeutig: Der Kernverwaltung mit 76,7 Vollzeitäquivalenten (VZÄ) fehle Personal, das Gutachten errechnete einen Bedarf von 93,99 VZÄ. Der Rechnungshof Rheinland-Pfalz hat den Fall später im Kommunalbericht 2024 ausgewertet. Er zeigt, wie viel an einer Personalbedarfsermittlung hängt, das über die Rechenoperation hinausgeht, und wie wenig eine Zahl aussagt, wenn nicht nachvollziehbar ist, wie sie zustande kam.

Wenn die Zahl größer ist als ihre Begründung

Nach den Feststellungen des Rechnungshofs war für das Ergebnis wesentlich, dass das Gutachten einen den Regelbedarf übersteigenden Mehrbedarf von 38,93 VZÄ ansetzte. Dieser setzte sich aus vielen Einzelposten zusammen. Auf personenscharf berechnete „erhöhte Krankheitstage“ entfielen 0,56 VZÄ, für Leitungsaufgaben wies das Gutachten dauerhaft 2,71 VZÄ aus, für Digitalisierung und Geschäftsprozesse dauerhaft 2,0 VZÄ. Einzeln wirken solche Positionen plausibel, in der Summe tragen sie ein Ergebnis, das die Verwaltung nicht mehr prüfen kann.

Entscheidend ist ein anderer Befund. Das Gutachten enthielt nach Darstellung des Rechnungshofs „keinerlei Ausführungen“ dazu, ob und in welchen Bereichen Aufgaben tatsächlich nicht erledigt wurden. Defizite in der Aufgabenerledigung, die einen Mehrbedarf hätten legitimieren können, seien deshalb „unwahrscheinlich“ gewesen. Der Bedarf war berechnet, aber nicht begründet.

Ein Einzelfall belegt keine Regel, und der Auszug aus dem Kommunalbericht wertet nur dieses eine Gutachten aus. Der Rechnungshof merkt allerdings an, dass Mängel bei Aufträgen an Dritte mehrfach festgestellt wurden. Die Prüfmaßstäbe, um die es im Folgenden geht, gelten dabei für interne und externe Ermittlungen gleichermaßen.

Der Rechnungshof empfiehlt Kommunen, die Ergebnisse extern beauftragter Ermittlungen auf Mängel zu prüfen. Das setzt voraus, dass die Verwaltung die Rechenschritte nachvollziehen kann: Aufgabenkatalog, Zeitwerte, Fallzahlen und Zuschläge müssen offenliegen. Zudem verbleibe bei einer Vergabe, so die Feststellung, „ein wesentlicher Eigenaufwand“ bei der Kommune. Prüfbar ist eine Ermittlung nur, wenn ihre Herleitung zugänglich ist, gleich wer sie erstellt hat.

Die Formel ist einfach, die Eingaben sind es nicht

Die Rechnungshöfe des Bundes und der Länder haben im Juni 2024 „Leitsätze für die Personalbedarfsermittlung“ veröffentlicht. Sie sind eine Handreichung, keine Rechtsnorm, beschreiben aber, woran Prüfer:innen eine Ermittlung messen. Die Rechenlogik ist schlicht: Der Personalbedarf ergibt sich aus der Jahresarbeitsmenge, multipliziert mit der mittleren Bearbeitungszeit, geteilt durch die Arbeitszeit einer Normalarbeitskraft in Jahresarbeitsminuten.

Die Schwierigkeit liegt in den Eingaben. Die Arbeitszeit der Normalarbeitskraft ist für den jeweiligen Untersuchungsbereich zu ermitteln und muss Feiertage, Urlaub und Krankheitstage berücksichtigen. Für Verteilzeiten nennen die Leitsätze einen pauschalen Zuschlag von 10 bis 15 Prozent, Abweichungen sind zu begründen. Zeiten aus der Kosten- und Leistungsrechnung eignen sich nach den Leitsätzen regelmäßig nicht, um mittlere Bearbeitungszeiten abzuleiten, weil sie nicht zeigen, ob die Zeiten erforderlich waren. Und: „Pauschale Bearbeitungszeiten (fallzahlenunabhängig) sollen die Ausnahme darstellen.“

In Organisationsuntersuchungen begegnet der GfV regelmäßig, dass genau an diesen Stellen die Diskussion beginnt: Woher stammen die Fallzahlen, wer hat die Zeiten geschätzt, und wie viel von der Bearbeitungszeit ist Wartezeit auf eine Rückmeldung statt Sachbearbeitung? Wer diese Fragen früh beantwortet, spart sich die Debatte, wenn das Ergebnis auf dem Tisch liegt.

Erst die Aufgabe, dann die Stelle

Die Leitsätze stellen der Berechnung einen Schritt voran. Die Ermittlung solle „grundsätzlich“ nach einer Aufgabenkritik „auf der Basis optimierter Prozesse und Strukturen“ erfolgen. Dahinter steht eine einfache Überlegung: Wer Stellen für Aufgaben bemisst, die entfallen könnten, oder für Abläufe, die sich verschlanken ließen, schreibt den Ist-Zustand fest. Die Zahl wird dann präzise, aber nicht richtiger.

Dasselbe gilt für den Aufgabenkatalog, mit dem jede Ermittlung beginnt. Nach Michael Ahr lohnt dabei der Blick auf „gewachsene“ Aufgaben jenseits der formalen Dokumentation, also auf das, was tatsächlich getan wird, aber in keinem Geschäftsverteilungsplan steht. Wo diese Aufgaben fehlen, fehlen später auch ihre Stellenanteile. Wo sie unkritisch übernommen werden, wird auch Überliefertes mitbemessen.

Was eine Personalbedarfsermittlung tragfähig macht

Zeitwerte stammen in der Praxis häufig aus Schätzungen der Aufgabenträger:innen. Die Leitsätze lassen das ausdrücklich zu, etwa mit der PERT-Methode, die einen optimistischen, einen normalen und einen pessimistischen Fall erfasst. Sie verlangen aber, dass erhobene Daten nachträglich plausibilisiert werden. Bei Fallzahlen geht Ahr in „Verwaltungsmodernisierung mit Methode“ noch einen Schritt weiter: Im Interview geschätzte Häufigkeiten dienen der Orientierung und Plausibilisierung, die belastbare Grundlage sind objektive Fallzahlen aus Statistik, Fachverfahren oder Controlling.

Auch die Methodenwahl gehört dazu, und sie folgt der Art der Aufgabe. Für klar abgrenzbare Vorgänge mit schwankender Bearbeitungszeit eignet sich die PERT-Schätzung. Kontinuierliche Aufgaben ohne bestimmbare Arbeitsmenge, etwa Telefondienste oder die Bearbeitung von Post, lassen sich besser als Anteil der Arbeitszeit erfassen. Die pauschale Arbeitsplatzsetzung sehen die Leitsätze dagegen nur unter engen Voraussetzungen vor, etwa bei mengenunabhängigen, durchgängig zu besetzenden Arbeitsplätzen, und für neue Aufgaben grundsätzlich nicht.

Hinzu kommt die Frage, wie empfindlich ein Ergebnis auf Annahmen reagiert. Eine Sensitivitätsanalyse prüft, wie sich veränderte Fallzahlen oder Bearbeitungszeiten auf den Gesamtbedarf auswirken. Sie zeigt, welche Parameter das Ergebnis tragen und wo kleine Abweichungen große Folgen haben. Genau dort lohnt sich das Gespräch mit den Führungskräften des Untersuchungsbereichs.

Dieses Gespräch ist mehr als eine Formalie. Validierungsrunden dienen nach Ahr nicht nur der fachlichen Korrektheit, sondern vor allem der Legitimation der Ergebnisse. Nur wenn Führungskräfte Daten und Berechnung nachvollziehen und freigeben können, entsteht die Tragfähigkeit für spätere Umsetzungsentscheidungen. Die Berechnung erfolgt dabei aufgaben- und nicht stellenscharf. Das lässt Spielraum für die Organisationsgestaltung und verhindert, dass die Daten zur Kontrolle einzelner Mitarbeitender umgedeutet werden.

Eine Zahl für heute reicht nicht

Ein Personalbedarf gilt für einen Stichtag, Aufgaben und Fallzahlen verändern sich. Die Leitsätze verlangen deshalb, ermittelte Bedarfe regelmäßig zu überprüfen und gegebenenfalls zu aktualisieren. Voraussetzung dafür ist eine „vollständige, geordnete, nachvollziehbare und fortlaufende Dokumentation“. Wer nicht mehr weiß, aus welchen Quellen Fallzahlen stammen und wie mit Abweichungen umgegangen wurde, muss bei der nächsten Überprüfung von vorn beginnen.

Auch der Blick nach vorn gehört dazu. Ein früherer Praxis.Impulse-Beitrag zu Betreuungsstelle und Heimaufsicht beschreibt, warum sich dauerhafte Last, schwankende Aufgaben und einmaliger Übergangsaufwand getrennt betrachten lassen sollten. Szenarien machen sichtbar, welche Annahmen den Bedarf treiben, statt sie in einem Pauschalzuschlag zu verstecken. Wie eine Ermittlung für eine einzelne Fachabteilung aussehen kann, zeigt der Beitrag zu Grünflächenämtern.

Fazit

Eine Personalbedarfsermittlung liefert eine Zahl, aber ihr Wert liegt in der Begründung. Aufgabenkritik vorab, belastbare Daten, Plausibilisierung, Validierung mit den Führungskräften und eine Dokumentation, die sich fortschreiben lässt: Das sind keine Zusätze zur Rechnung, sondern ihre Voraussetzungen. Die nützlichere Frage lautet daher nicht, wie viele Stellen herauskommen. Sie lautet: Woran würde die Verwaltung erkennen, dass die Zahl nicht stimmt?

Wenn Sie wissen möchten, wie eine nachvollziehbare Stellenbemessung in Ihrer Verwaltung aussehen könnte, sprechen Sie uns gerne an. Falls die Frage über einzelne Bereiche hinaus reicht, ist sie sinnvoll als Teil einer umfassenderen Organisationsuntersuchung umzusetzen.