Wenn Belastung ein Mengenproblem ist: Gefährdungsbeurteilung und Stellenbemessung zusammendenken

Die Gefährdungsbeurteilung psychischer Belastung ist durchgeführt, der Befund liegt vor und fällt deutlich aus: Zeitdruck, ständige Unterbrechungen, zu viel Arbeit für zu wenige Hände. In der Maßnahmenliste stehen anschließend Angebote, die niemand falsch findet, etwa ein Seminar zum Zeitmanagement, ein Resilienztag oder ein Ruheraum. Beim nächsten Durchlauf zeigt die Beurteilung dasselbe Bild. In Organisationsuntersuchungen begegnet der GfV dieses Muster regelmäßig. Es liegt weder an den Beschäftigten noch am Instrument. Ein Befund, der auf die Arbeitsmenge zielt, braucht eine Antwort, die die Arbeitsmenge tatsächlich verändert.

Was die Gefährdungsbeurteilung leisten kann – und was nicht

Der rechtliche Rahmen ist klar. Nach § 5 Arbeitsschutzgesetz (ArbSchG) hat der Arbeitgeber durch eine Beurteilung der mit der Arbeit verbundenen Gefährdung zu ermitteln, welche Maßnahmen des Arbeitsschutzes erforderlich sind. Als mögliche Gefährdung nennt Absatz 3 Nummer 6 ausdrücklich „psychische Belastungen bei der Arbeit“. Als Beschäftigte gelten nach § 2 Absatz 2 auch Beamtinnen und Beamte, die Pflicht trifft die Verwaltung also wie jeden anderen Arbeitgeber. Das Gesetz legt zugleich eine Reihenfolge fest: Gefahren sind „an ihrer Quelle zu bekämpfen“, individuelle Schutzmaßnahmen sind „nachrangig zu anderen Maßnahmen“ (§ 4 Nummer 2 und 5). Wie die Beurteilung als Instrument der Organisationsentwicklung genutzt werden kann, beschreibt ein früherer Praxis.Impulse-Beitrag zur GBU Psyche.

Für Zeit- und Leistungsdruck heißt das: Ein Seminar zum Zeitmanagement setzt bei der einzelnen Person an, nicht an der Quelle. Die Quelle liegt in der Menge der Arbeit, in der Art, wie sie organisiert ist, und in der Zahl der Menschen, die sie erledigen. Die Gefährdungsbeurteilung kann diese Quelle sichtbar machen. Verändern kann sie sie nicht, denn sie ist ein Diagnoseinstrument und kein Steuerungsinstrument für Stellen und Aufgaben. Das ist keine Schwäche, sondern ihre Aufgabe.

Wie verbreitet das Mengenthema ist

Dass es sich nicht um ein Randphänomen handelt, zeigt die Auswertung der BIBB/BAuA-Erwerbstätigenbefragung im Stressreport Deutschland 2019 der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (BAuA). Danach gaben 2018 rund 60 Prozent der Befragten an, häufig verschiedenartige Arbeiten gleichzeitig betreuen zu müssen, 48 Prozent nannten häufig starken Termin- oder Leistungsdruck, 46 Prozent häufige Störungen und Unterbrechungen. Gut 16 Prozent arbeiteten häufig an der Grenze ihrer Leistungsfähigkeit. Die Merkmale hoher Arbeitsintensität gehören nach dem Bericht auch 2018 zu den am stärksten verbreiteten Arbeitsanforderungen.

Zwei Einordnungen gehören dazu. Erstens bezieht sich die Befragung auf Beschäftigte aller Branchen, eigene Zahlen für die Verwaltung liegen nicht vor. Zweitens hat die Verbreitung dieser Anforderungen seit 2006 nicht zugenommen, bei Termin- und Leistungsdruck sowie bei sehr schnellem Arbeiten ist sie sogar zurückgegangen. Gestiegen ist dagegen der Anteil derer, die schnelles Arbeiten als belastend empfinden, von 43 Prozent im Jahr 2006 auf 51 Prozent im Jahr 2018. Auch der Zusammenhang mit dem Befinden ist deutlich: Von den Beschäftigten, die alle fünf genannten Bedingungen häufig erleben, berichteten 49 Prozent Erschöpfung, bei jenen, die keine davon erleben, waren es 7 Prozent.

Drei Ursachen hinter demselben Befund

Hinter dem Befund „zu viel Arbeit“ können sehr unterschiedliche Ursachen stehen. Gleichzeitig verschiedenartige Arbeiten zu betreuen oder ständig unterbrochen zu werden, ist nicht dasselbe wie eine Arbeitsmenge, die die verfügbare Zeit übersteigt. In der Beurteilung fühlen sich die Konstellationen ähnlich an, sie verlangen aber unterschiedliche Antworten.

Im ersten Fall übersteigt die Menge dauerhaft die Kapazität der Organisationseinheit: Fallzahlen sind gestiegen, Aufgaben hinzugekommen, Stellen unbesetzt geblieben oder nie angepasst worden. Hier ist die Personalbedarfsermittlung das passende Instrument. Im zweiten Fall ist die Menge das Ergebnis von Entscheidungen, die nie als solche getroffen wurden: Aufgaben werden weitergeführt, weil sie immer gemacht wurden, Standards liegen höher, als der Zweck verlangt, und neue Aufgaben kommen ohne Gegenstück hinzu. Hier steht die Aufgabenkritik vor der Bemessung. Im dritten Fall erzeugen die Abläufe selbst Mehrarbeit, durch Medienbrüche, Schleifen, unklare Zuständigkeiten oder ständige Rückfragen. Hier setzt die Prozessoptimierung an.

Dass die Gefährdungsbeurteilung diese Unterscheidung nicht von selbst trifft, zeigt ein Blick in die Praxis. Der Handlungsleitfaden zur Gefährdungsbeurteilung psychischer Arbeitsbelastungen in der öffentlichen Verwaltung (HaGepA, 2. Auflage 2019) führt in seiner Checkliste die Frage: „Entspricht die vorhandene Personalkapazität der realen Arbeitsmenge?“ Die Frage ist richtig gestellt. Mit einem Ankreuzfeld lässt sie sich nicht beantworten, denn dafür müsste jemand wissen, wie hoch die reale Arbeitsmenge ist und welche Kapazität sie erfordert.

Wo die Personalbedarfsermittlung ansetzt – und wo nicht

Die Leitsätze für die Personalbedarfsermittlung der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder (Stand 3. Juni 2024) nennen als Anlässe einer Ermittlung unter anderem Umstrukturierungen, Aufgaben- und Prozessveränderungen sowie „länger andauernde Bearbeitungsrückstände“. Eine Fußnote beschreibt als Maßstab, dass Aufgaben und Prozesse „mit einer angemessenen Auslastung der Beschäftigten“ erledigt werden. Die Leitsätze sind eine Handreichung und keine Rechtsnorm, sie richten sich an die Prüfpraxis. Sie zeigen aber, dass Auslastung und Bedarf aus Sicht der Finanzkontrolle zusammengehören. Wie eine belastbare Stellenbemessung aufgebaut ist, hat zuletzt ein eigener Beitrag beschrieben.

Zugleich ziehen die Leitsätze eine Grenze: Die Ermittlung soll „grundsätzlich“ nach einer Aufgabenkritik auf der Basis optimierter Prozesse und Strukturen erfolgen. Das gilt auch, wenn der Auslöser ein Belastungsbefund ist. Wer aus einem hohen Wert bei der Arbeitsintensität unmittelbar eine Stellenforderung ableitet, kann den Ist-Zustand festschreiben, einschließlich der Aufgaben, die entfallen könnten, und der Abläufe, die sich verschlanken ließen. Umgekehrt gilt: Wer Belastung nur mit Aufgabenkritik beantwortet, riskiert, dass Beschäftigte den Befund als Aufforderung verstehen, mit weniger auszukommen, obwohl die Menge auch nach einer Straffung die Kapazität übersteigt. Beide Fehlschlüsse lassen sich vermeiden, wenn die Reihenfolge klar ist.

Der Ruf nach mehr Personal ist naheliegend und oft berechtigt, verteilt die Belastung aber lediglich auf mehr Köpfe, solange sich nicht ändert, nach welcher Logik Aufgaben priorisiert und Standards definiert werden.

Ein Praxisbeispiel: Pflichtaufgaben und die Frage nach dem Verlust

Wie das aussehen kann, zeigt ein Muster aus einem Projekt in einem Gesundheitsamt, das unter Überlastungsanzeigen, medialem Druck und politischer Beobachtung stand. Die Führungskraft sprach aus, was im Team längst spürbar war: Es wurde nicht mehr alles geschafft. Der Bereich bestand überwiegend aus Pflichtaufgaben, sodass eine Differenzierung zunächst kaum möglich schien. Entscheidend wurde die Leitfrage, wo der Verlust am größten wäre, wenn eine Aufgabe nur eingeschränkt erfüllt würde. Dabei zeigte sich, dass auch Pflichtaufgaben bei Anpassung der Standards unterschiedliche Risiken tragen. Priorisierung hieß nicht, Pflichten zu ignorieren, sondern Ressourcen dort zu bündeln, wo gesellschaftlicher Schaden und individuelles Risiko am höchsten wären. Die Entscheidung blieb nicht folgenlos: Ressourcen wurden gebündelt, Unterstützungsangebote hinterfragt und Standards überprüft. Wie ein solcher Wirkbeitrag als Kriterium der Aufgabenkritik bewertet wird, beschreibt ein weiterer unserer Beiträge.

Für die Gefährdungsbeurteilung ist an dem Beispiel zweierlei bemerkenswert: Überlastungsanzeigen sind ein Belastungsindikator, den jede Beurteilung aufnehmen kann. Und die Antwort darauf lag nicht in einem Angebot an die Beschäftigten, sondern in einer Entscheidung der Führung über Umfang und Tiefe der Aufgaben.

Wie beide Instrumente ineinandergreifen

Sinnvoll ist eine Abfolge, die beide Verfahren verbindet, ohne sie zu vermischen. Ausgangspunkt ist die Gefährdungsbeurteilung selbst. Nach § 5 Absatz 2 ArbSchG richtet sie sich nach der Art der Tätigkeiten. Wird der Faktor Arbeitsmenge und Arbeitsintensität deshalb nach Tätigkeitsbereichen ausgewertet, entsteht ein Bild davon, wo der Befund dauerhaft auftritt und wo nur einzelne Spitzen vorkommen. Wird die Beurteilung über eine Mitarbeiterbefragung erhoben, setzt das eine auswertbare Zuordnung zu Tätigkeitsbereichen voraus.

Im zweiten Schritt wird die Ursache geklärt, am besten im Gespräch mit Beschäftigten und Führungskräften des betroffenen Bereichs: Kapazität, Aufgabenumfang oder Ablauf? Erst danach fällt die Entscheidung über das Instrument. Zeigt sich ein Kapazitätsproblem, liefert die Personalbedarfsermittlung die Zahl, die Aufgabenkritik die Begründung, welche Aufgaben in welcher Tiefe bemessen werden. Wichtig bleibt der aufgaben- statt stellenscharfe Zuschnitt der Berechnung, den Ahr beschreibt: Er verhindert, dass die Daten zur Überprüfung der individuellen Auslastung umgedeutet werden, und erhält Spielraum für die Organisationsgestaltung.

Im dritten Schritt wird die Wirkung geprüft. Das Arbeitsschutzgesetz verlangt in § 3 Absatz 1, Maßnahmen auf ihre Wirksamkeit zu überprüfen und erforderlichenfalls sich ändernden Gegebenheiten anzupassen. Nach § 6 Absatz 1 muss der Arbeitgeber über Unterlagen verfügen, aus denen das Ergebnis der Beurteilung, die festgelegten Maßnahmen und das Ergebnis ihrer Überprüfung ersichtlich sind. Für die Maßnahme „Personalbedarf anpassen“ zeigt sich die Wirkung nicht erst im nächsten Befund, sondern früher in Größen wie Mehrarbeitsstunden, nach denen auch die Checkliste des HaGepA fragt, oder in Bearbeitungsrückständen, die die Leitsätze als Anlass nennen.

Schließlich schließt sich der Kreis. Verändert die Organisation Aufgaben, Abläufe oder Stellenzahl, ändern sich die Arbeitsbedingungen, und die Gefährdungsbeurteilung ist zu aktualisieren; der Leitfaden sieht für diesen Fall vor, sie neu zu erstellen oder fortzuschreiben. Eine gemeinsame Dokumentation von Aufgabenkatalog, Ergebnissen und Maßnahmen spart dabei Arbeit, denn beide Verfahren stellen im Kern dieselben Fragen: Was wird getan, wie oft und mit welchem Aufwand?

Fazit

Eine Gefährdungsbeurteilung macht sichtbar, dass die Arbeit zu viel ist. Ob es an der Kapazität, am Aufgabenumfang oder an den Abläufen liegt, entscheidet sie nicht, und gerade deshalb sollte sie nicht alleinstehen. Gelingt die Verzahnung, wird aus dem Pflichtverfahren ein Steuerungsinstrument, das Maßnahmen an der Quelle möglich macht. Die nützlichere Frage vor dem nächsten Seminarangebot lautet daher: Haben wir geklärt, ob die Menge zur Kapazität passt?

Wenn Sie wissen möchten, wie sich Gefährdungsbeurteilung und Stellenbemessung in Ihrer Verwaltung verzahnen lassen, sprechen Sie uns gerne an. Wir führen ein unverbindliches Erstgespräch mit Ihnen: Hier Kontakt aufnehmen.